Геннадий Шаров
Вице-президент ФПА РФ
6 сентября 2021 г.
Расширение сети госюрбюро нецелесообразно даже для оказания первичной юридической помощи – эту функцию должен выполнять искусственный интеллект
Для оказания юридической помощи гражданам
и организациям действуют коллегии адвокатов.
В случаях, предусмотренных законодательством,
юридическая помощь гражданам оказывается бесплатно.
Статья 161 Конституции СССР 1977
Каждому гарантируется право на получение
квалифицированной юридической помощи.
В случаях, предусмотренных законом,
юридическая помощь оказывается бесплатно.
Статья 48 Конституции РФ 1993 г.
В России адвокаты всегда добросовестно оказывали нуждающимся юридическую помощь бесплатно, гордились этой работой и считали ее своей профессиональной обязанностью. Только адвокаты отвечают критериям, установленным международными правовыми нормами в отношении юристов, предоставляющих юридическую помощь на профессиональной основе. Государственные юридические бюро могли бы быть полезны и гражданам, и государству, и адвокатуре лишь в том случае, если оказывали бы лишь первичную помощь и выполняли функции диспетчерских служб. Но в настоящее время нецелесообразно поручать им даже эти задачи, тем более расширять их сеть, – настало время передать оказание первичной юридической помощи искусственному интеллекту.
1. Исторический экскурс
В России бесплатная юридическая помощь малоимущим с начала Судебной реформы императора Александра II в 1864 г., когда был основан институт присяжной адвокатуры, оказывалась исключительно адвокатами. Советы присяжных поверенных как органы самоуправления адвокатского сословия «назначали поверенных по очереди для безвозмездного хождения по делам лиц, пользующихся на суде правом бедности»[1].
За более чем 150-летнюю историю своего существования, следуя собственным традициям и этическим принципам, адвокатура всегда предоставляла помощь малоимущим гражданам бесплатно.
С 1922 по 1939 г. все адвокаты были обязаны участвовать в работе консультаций, организуемых президиумами коллегий защитников для оказания помощи населению (тогда юридическая помощь населению в консультациях, как правило, оказывалась бесплатно, за исключением судебного представительства). Лица, признанные судом неимущими, от всякой уплаты вознаграждения защитникам по уголовным и гражданским делам освобождались, а расходы адвоката, связанные с ведением дела, возмещались за счет коллегии защитников (Положение об адвокатуре, принятое ВЦИК 26 мая 1922 г., и Положение о коллегии защитников, утв. Наркомюстом РСФСР 5 июля 1922 г.).
С 1939 г. действовала Инструкция о порядке оплаты юридической помощи, оказываемой адвокатами населению (утв. приказом НКЮ СССР от 2 октября 1939 г.). Инструкция устанавливала, что бесплатно помощь оказывается всем нуждающимся при даче устных справок и советов, истцам – при ведении дел о взыскании алиментов, о возмещении вреда, причиненного на производстве, при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий, любых правовых документов военнослужащим. Кроме того, заведующий юридической консультацией мог освобождать клиентов от оплаты и в других случаях, в зависимости от их материального положения. В 1943 г. добавилось оказание бесплатной помощи по ряду вопросов военнослужащим, их семьям и инвалидам ВОВ (письмо НКЮ СССР от 6 марта 1943 г.).
В 1966 г. Совмин РСФСР утвердил очередную Инструкцию о порядке оплаты юридической помощи, которая устанавливала, что адвокаты бесплатно дают гражданам разъяснения и справки по юридическим вопросам, ведут дела по искам о взыскании алиментов, трудовые дела и оказывают бесплатную помощь еще в целом ряде случаев.
С 1980 по 2002 г. действовало Положение об адвокатуре РСФСР (утв. Законом РСФСР от 20 ноября 1980 г.), в ст. 22 которого устанавливались правила оказания гражданам юридической помощи бесплатно.
Эта статья предусматривала три вида бесплатной для граждан юридической помощи:
– бесплатной и для гражданина, и для адвоката в случаях, прямо предусмотренных законодательством;
– бесплатной для гражданина, но оплачиваемой адвокату за счет государства (если гражданин освобожден от оплаты органом предварительного следствия, прокурором или судом);
– бесплатной для гражданина, но оплачиваемой адвокату из средств коллегии адвокатов (если гражданин освобожден от оплаты заведующим юридической консультацией или президиумом коллегии).
Инструкции Минюста СССР от 21 июля 1988 г. и 10 апреля 1991 г. не меняли эти правила.
Наконец, Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее – Закон об адвокатуре) в 2002 г. установил, что адвокат обязан оказывать бесплатную юридическую помощь (далее – БЮП) в случаях, предусмотренных настоящим Законом (подп. 2 п. 1 ст. 7). Организацию БЮП законодатель возложил на адвокатские палаты, наряду с обеспечением доступности и квалифицированности такой помощи (п. 4 ст. 29), предусмотрев, что Совет адвокатской палаты обязан обеспечить на всей территории субъекта РФ доступность юридической помощи, в том числе оказываемой бесплатно, и в этих целях принимает решения о создании юридических консультаций (подп. 4 п. 3 ст. 31). До 2011 г. ст. 26 Закона об адвокатуре существовала в первоначальной редакции и традиционно устанавливала, что БЮП оказывается гражданам, среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума, а также содержала перечень случаев оказания им такой помощи.
Такой подход полностью соответствует общепризнанным нормам международного права и, в частности, Основным принципам, касающимся роли юристов (приняты Восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Гавана, 27 августа – 7 сентября 1990 г.). В Основных принципах ООН говорится, что юристы, предоставляющие юридическую помощь на профессиональной основе, должны быть допущены к этой деятельности по единым правилам, быть независимы, соблюдать единые стандарты профессии и кодекс профессиональной этики.
В России этим критериям соответствуют только адвокаты, которые всегда успешно выполняли установленные законом правила и добросовестно оказывали нуждающимся юридическую помощь бесплатно, гордились этой работой и считали ее своей профессиональной обязанностью.
2. Разрушительные эксперименты над адвокатурой
В 1917 г. СНК Декретом о суде № 1 вместе с судами упразднил и институт адвокатуры. В 1918–1922 гг. государство «в порядке эксперимента» возложило оказание юридической помощи на некие коллегии правозаступников, являвшиеся государственными структурами. Юридическую помощь, включая судебное представительство и защиту, в этих коллегиях оказывали юристы, являвшиеся госслужащими.
Неприемлемость выполнения функций независимых адвокатов государственными служащими проявилась быстро. Оказалось, что дело это для госслужащих весьма «взяткоемкое», с высоким уровнем «коррупционной составляющей». На скамью подсудимых садились целыми коллективами.
Еженедельник советской юстиции в 1922 г. (№ 6, с. 10–11) писал: «В условиях капиталистического окружения и полукапиталистического хозяйства не может существовать государственная адвокатура, ибо она в таком случае, бесспорно, проституировала бы. Более несчастного и более вредного, чем институт коллегии правозаступников, государственного учреждения наша история не знает. Даже подпольная адвокатура была несколько выше… необходима независимая от государственной власти защита».
После широкой и острой дискуссии в 1922 г. было найдено единственно верное, проверенное веками и опытом большинства стран решение – государство делегировало адвокатуре хлопотное дело по оказанию юридической помощи в целях защиты прав и доступа к правосудию.
Массированное разрушение адвокатуры началось с 1988 г. с принятия Закона СССР «О кооперации в СССР», который, наряду с существованием адвокатуры, разрешил частную юридическую практику всем желающим. Предпринимательство в сфере юридических услуг получило бурное развитие, и сегодня бизнесмены от юриспруденции, на удивление всему цивилизованному миру, параллельно с адвокатурой безнаказанно оказывают практически все виды юридической помощи, включая защиту по уголовным делам в мировых судах. Новое отношение к адвокатуре проявилось и в тексте Конституции РФ 1993 г., где, в отличие от предыдущей Конституции, не оказалось упоминания об адвокатах.
Проблема частной юридической практики вне адвокатуры существует уже больше 30 лет, разлагая общество и государство. Минюст почти 10 лет делал заявления о намерениях ее урегулировать, но последние два года безмолвствует и уклоняется от ее решения.
В 1995 г. была предпринята попытка лицензирования деятельности по оказанию юридической помощи вне адвокатуры. Этот эксперимент просуществовал три года – с 1995 до 1998 г. – и бесславно скончался.
В 2005 г. начался затянувшийся эксперимент по созданию государственной системы оказания БЮП малоимущим. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 22 августа 2005 г.[2] с 2006 г. в десяти субъектах РФ созданы государственные юридические бюро, а адвокатам предложено самостоятельно решать, участвовать ли им в этом эксперименте. В 2011 г. по его результатам, которые представляются далеко не однозначными[3], и со ссылкой на опыт Финляндии, Нидерландов и Великобритании родился Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее – Закон о БЮП).
Об использовании опыта Финляндии, Нидерландов и Великобритании говорилось в подготовленном Минюстом России тексте концепции законопроекта о БЮП. К сожалению, этот опыт был воспринят субъективно, без учета отечественных специфики и традиций. В тексте концепции законопроекта, например, отмечалось следующее.
В Финляндии работа сотрудников госюрбюро контролируется Союзом адвокатов.
В Нидерландах тридцать бюро выступают диспетчерами. Их задача определить, является ли вопрос обратившегося юридическим и вправе ли он претендовать на льготы. Далее обратившегося направляют к адвокату, нотариусу, прокурору, в клинику или иную службу.
В Англии и Уэльсе как вневедомственный государственный орган существует Комиссия по юридической помощи с 15 филиалами, которая рассматривает заявления граждан по оплате юридической помощи, претензии граждан к качеству такой помощи и заключает контракты с адвокатскими образованиями.
Таким образом, в этих странах либо государственные организации не занимаются сами оказанием юридической помощи, либо «юридические помощники» подчиняются стандартам профессии, правилам профессиональной этики и работают под контролем адвокатуры.
Однако в России по Закону о БЮП госюрбюро сами наделены правом оказания всех видов БЮП. Госюрбюро по существу подменяют адвокатуру. Их деятельность, с одной стороны, входит в противоречие с общепризнанными нормами международного права и практикой подобной помощи в других странах, а с другой – создает неоправданные угрозы интересам граждан в вопросах тайны информации, независимости и квалификации сотрудников этих структур.
В связи с принятием Закона о БЮП кардинально изменена ст. 26 Закона об адвокатуре – адвокатам предложено оказывать бесплатную помощь в соответствии с Законом о БЮП, который предоставил им право добровольно решать, хотят ли они участвовать в оказании БЮП с оплатой по установленным расценкам. Эта оплата предусмотрена не из федерального бюджета, как говорилось в упомянутом выше Постановлении Правительства от 22 августа 2005 г., а из бюджетов субъектов РФ.
Кстати, в СМИ появлялась информация, что Минюст России намерен разработать Кодекс профессиональной этики участников системы БЮП, но Основные принципы ООН требуют единого Кодекса этики для платной и бесплатной помощи.
3. Очередной планируемый эксперимент может оказаться еще более опасным, чем предыдущие
В 2021 г. Минюст России вновь начал проявлять активность в подготовке очередного эксперимента с БЮП. Теперь предполагается обязательное создание госюрбюро в каждом субъекте РФ с их филиалами в каждом районе и даже мобильными консультационными пунктами. При этом за сотрудниками госюрбюро сохранятся права оказания всех видов юридической помощи, включая судебное и иное представительство, а для воплощения всех этих грандиозных идей планируется финансирование из федерального бюджета.
Можно прогнозировать, что адвокатов в не самых процветающих регионах, где сегодня они едва сводят концы с концами, приличные зарплаты сотрудников госюрбюро заставят бросить адвокатскую самозанятость и поступить на службу в эти структуры. Но вместо радости за коллег, которые улучшат материальное положение своих семей, возникает страх коллапса судебной системы, поскольку и сегодня в глубинке адвокатов катастрофически не хватает, а с внедрением очередного эксперимента их и вовсе не будет. Планируемый Минюстом эксперимент может обрушить всю систему адвокатуры в России.
В периоды перед каждым из экспериментов с БЮП в 2005, 2011 и 2021 гг. в СМИ публиковалось множество статей и выступлений их оппонентов. Полезно собрать антологии таких статей, ведь в них содержатся россыпи убедительных аргументов «против» и почти никаких аргументов «за».
Например, по поводу эксперимента 2021 г. опубликовано открытое письмо Президенту РФ Владимиру Путину от руководителей крупнейших адвокатских общественных объединений – президента Федерального союза адвокатов России Алексея Галоганова и президента Гильдии российских адвокатов Гасана Мирзоева. В письме они выразили обеспокоенность по поводу инициативы Минюста создать во всех регионах страны государственные юридические бюро[4].
Глубокий анализ и оценку инициативы Минюста по развитию системы БЮП дали в СМИ адвокаты Игорь Татарович[5], Алексей Иванов[6] и другие авторы. Вот только опыт прошлых экспериментов подсказывает, что такого рода вопросы решаются без учета аргументированной позиции профессионалов.
4. Разделение юридической помощи на первичную и вторичную
Международная неправительственная организация «Институт “Право общественных интересов”» (PILI)[7] в 2010 г. опубликовала результаты двухлетней исследовательской и аналитической работы на тему «Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: анализ международного и российского опыта»[8]. В последнем разделе исследования – «Направления развития субсидируемой юридической помощи в России: краткие рекомендации» – говорится о необходимости разделения юридической помощи на первичную и вторичную на нормативном и организационном уровнях.
Первичная помощь может включать в себя:
– анализ обращения за помощью;
– разъяснение порядка обращения в социальные службы или госорганы (правовое информирование или ориентирование, консультации справочного характера);
– краткое консультирование по типовым вопросам, не требующим составления нестандартных правовых документов;
– помощь в составлении типовых юридических и иных документов (или выдача соответствующих форм);
– выявление необходимости и оснований для получения вторичной помощи, а также разъяснение порядка и помощь в обращении за ней (либо разъяснение причин отказа во вторичной помощи).
Вторичная помощь может включать в себя:
– развернутую юридическую консультацию (письменную или устную);
– юридический анализ представленных документов;
– составление исков, ходатайств и других юридических документов;
– представительство в судебных и иных органах.
Первичную помощь могут предоставлять даже лица без высшего юридического образования, прошедшие соответствующую подготовку. Значительная часть такой помощи может оказываться по телефону.
Вторичную помощь должны оказывать квалифицированные юристы. Адвокатура предъявляет к своим членам особые требования и обладает специальными инструментами для обеспечения квалифицированности оказываемой ими юридической помощи. Зарубежный опыт показывает, что традиционно субъектом оказания вторичной помощи является адвокатура, а работа по оказанию первичной помощи поручается специализированным государственным службам.
Опыт Нидерландов, где такой подход успешно применяется несколько десятков лет, показывает, что на стадии предоставления первичной помощи разрешаются проблемы до 90% обратившихся, что позволяет разгрузить и более квалифицированных юристов, и судебную систему[9].
И в России госюрбюро могли бы быть полезны и гражданам, и государству, и адвокатуре только в том случае, если бы оказывали только первичную помощь и выполняли функции диспетчерских служб.
Но в настоящее время нецелесообразно поручать госюрбюро даже эти задачи, тем более расширять их сеть. Настало время передать оказание первичной юридической помощи искусственному интеллекту.
5. Первичную юридическую помощь необходимо поручить искусственному интеллекту
Организацию БЮП можно и нужно совершенствовать, и проект Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи, подготовленный и опубликованный Минюстом России в октябре 2017 г., упоминает о целесообразности проработки механизмов поощрения развития сегмента legal tech, имеющего серьезный потенциал с точки зрения создания доступных для населения правовых сервисов, функционирующих в том числе на бесплатной основе.
Одновременно Концепция предлагает предоставить адвокатам право применять упрощенную систему налогообложения, поскольку гибкое применение налоговых льгот могло бы существенно повысить их мотивацию в сфере оказания БЮП. Также, согласно Концепции, следует обеспечивать повышение эффективности адвокатской деятельности путем упрощения процедур подтверждения оказания адвокатами бесплатной юридической помощи в целях оплаты их труда.
Кроме того, документ предусматривает, что для развития практики pro bono в адвокатской среде необходимо для адвокатов и адвокатских образований, оказывающих помощь pro bono, предусмотреть дополнительные преференции, в частности, учитывать такую деятельность при размещении заказов на оказание юридических услуг для государственных нужд и предоставлении тех или иных льгот.
Эксперты утверждают, что через несколько десятилетий роботы-юристы, наделенные искусственным интеллектом, будут разрабатывать судебные документы, осуществлять юридическое сопровождение большинства сделок, разрешать основную массу споров.
Например, IT-компания «Правовед.RU», созданная в 2011 г., уже сегодня предлагает бесплатные юридические консультации через официальный сайт, которые предоставляются не только юристами, но и роботами (в компании создали первого в мире робота-юриста, полностью самостоятельно консультирующего людей). Сервис ежедневно предоставляет тысячи юридических консультаций по самым разным вопросам конституционного, гражданского, трудового, административного, семейного, налогового, уголовного и других отраслей права[10].
В сфере оказания бесплатной юридической помощи искусственный интеллект может оказаться эффективнее юристов, состоящих на государственной службе, как с точки зрения качества помощи, так и с точки зрения экономии бюджетных средств, справедливо полагает член Совета ФПА РФ Татьяна Проценко. По ее словам, статистика обращений за бесплатной юридической помощью показывает, что около 90% обращений однотипны и достаточно просты в реализации, их относительно легко стандартизировать. Они представляют собой вопросы всего по 3–4 отраслям: взыскание алиментов, предоставление жилья сиротам, взыскание долгов, вопросы ЖКХ. При детальной проработке тем можно сформулировать не более 30 стандартных вопросов и разработать алгоритмы ответов на них, обучить которым искусственный интеллект не представляет сложности. Заложенные в искусственный интеллект тщательно выверенные ответы на стандартные вопросы и алгоритмы разрешения стандартных ситуаций исключают ошибки исполнителей и зависимость от квалификации отвечающего юриста. Обучить нейронную сеть ответам на стандартные вопросы гораздо дешевле для бюджета, чем создать по всей стране тысячи бюро – обеспечить их помещениями, средствами связи, транспортом, административным аппаратом и ежемесячно платить зарплату целой армии юристов, отвечающих ежедневно на типовые вопросы[11].
Сегодня лиц, нуждающихся в БЮП, в первых строчках поисковиков интернета подстерегают, как правило, мошенники. Давно назрела необходимость создания под эгидой государства ресурса, заслуживающего доверия, на котором можно было бы получить ответы на часто задаваемые вопросы. Программа обработает запрос и, задавая наводящие вопросы, предложит правильное решение, а при необходимости и сконструирует юридический документ. Ну а если ситуация не типовая, то гражданину должны быть предложены списки специалистов, к которым он может обратиться.
Поскольку Конституция РФ право на получение квалифицированной юридической помощи гарантирует каждому, то искусственный интеллект может и должен оказывать первичную юридическую помощь не только тем гражданам, которые имеют на нее право по Закону о БЮП, но и любым другим лицам. Такой подход позволит адвокатам получить больше свободного времени для решения более сложных вопросов.
Еще в 2018 г. Минюст России разработал и анонсировал проект Концепции Единого портала правового информирования и правового просвещения, который широко обсуждался юридическим сообществом и к марту 2020 г. был представлен в виде проекта постановления Правительства РФ «О едином государственном портале правового просвещения и бесплатной юридической помощи» и Положения о порядке его работы. Разработчики полагали, что уже в 2021 г. портал будет создан и для этого потребуется всего лишь 413 млн руб.[12]
Концепция предполагает первичные консультации делегировать роботам через так называемые чат-боты. Вопросы, которые не могут быть стандартизированы, согласно этому документу должны решаться дежурными консультантам, в том числе бесплатно, если вопрос входит в определенный перечень и обратившийся относится к категории граждан, имеющих право на бесплатную помощь. Для подтверждения статуса пользователь должен будет пройти авторизацию через Единый портал государственных услуг.
Концепцией планируется сосредоточить на Портале следующие блоки: «конструкторы правовых документов», «автоматизированные сервисы правового консультирования», «автоматизированные сервисы правового просвещения».
Внедрение Портала позволило бы устранить проблемы системы оказания БЮП, в частности, сложный доступ к ней для граждан и завышенные требования к отчетности, а также автоматизировать процедуры выставления счетов и платы за оказанную юридическую помощь[13].
После публикации прошло полтора года, но полезный, актуальный и перспективный проект Концепции Единого государственного портала правового просвещения и бесплатной юридической помощи, как и проект Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи, обнародованный в октябре 2017 г., пока остается без движения.
[1] См.: Присяжная адвокатура по Судебным Уставам 1864 г. //
https://fparf.ru/on-bar/history/prisyaz ... avam-1864/
[2] Постановление Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам».
[3] См.: решение Коллегии Минюста России от 23 мая 2007 г. «О ходе эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам и предложениях по формированию и реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам».
По результатам первого года действия Закона о БЮП см. решение Коллегии Минюста России от 23 ноября 2012 г. «О состоянии системы оказания бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», а также доклад Минюста России о реализации государственной политики в области обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной юридической помощью.
[4] См.: РБК. 21 июля 2021 г.
[5] См.: Независимая газета. 29 июля 2021 г.
[6] См.: Zakon.ru. 3 августа 2021 г.
[7] PILI реализует свою миссию в рамках пяти программ. Две из них следующие:
– реформа систем оказания субсидируемой юридической помощи (совершенствование государственных систем оказания субсидируемой юридической помощи для расширения доступа к правосудию социально уязвимых, малоимущих и неблагополучных групп населения);
– продвижение практики pro bono (формирование практики pro bono, в рамках которой юридическими фирмами и частнопрактикующими юристами оказывается бесплатная юридическая помощь для максимального использования ресурсов частного сектора в общественно полезных целях).
[8] Доступ к правосудию и субсидируемая юридическая помощь: анализ международного и российского опыта. Сборник материалов. М.: ООО «Вариант», 2010. 288 с.
[9] Рекомендации подготовлены Д.Б. Шабельниковым и О.С. Шепелевой на основе мнений и рекомендаций различных российских и международных экспертов по созданию эффективной и адаптированной к российским реалиям системы юридической помощи (с. 277–283).
[10] См.:
https://fparf.ru/news/fpa/nuzhen-li-yur ... intellekt/
[11]
https://fparf.ru/polemic/interview/algo ... olniteley/
[12] См.:
https://regulation.gov.ru/projects#npa=100484
[13] См.:
http://legalpress.ru/view/2272
Вход
FAQ
