ЗАКОН. Форум.

Георгий Сатаров, президент фонда Индем
Дата публикации 3 марта 2004 г. в Российской газете

Формирование нового кабинета министров многие мои коллеги связывают помимо всего прочего и с большим прорывом в борьбе с коррупцией. И не потому, что прежний был особенно тяжело поражен этой болезнью. Считается, что смена лидеров на важнейших экономических направлениях неизбежно пробьет брешь хоть в каком-то звене коррупционной цепочки.


Отчасти это так. Конечно, можно за год-два при очень сильной политической воле победить самые наглые проявления коррупции. Но для того чтобы серьезно снизить ее уровень, потребуются десятилетия, поскольку сегодня в России коррупция стала национальным явлением.

И для борьбы с ней нужны специалисты, которые бы разбирались в этом явлении и знали, с какой стороны к нему подходить. Нужно готовить таких людей. Именно этим уже второй год и занимается фонд ИНДЕМ.

Мы разработали специальный курс по государственной антикоррупционной политике, который читаем в МГУ на факультете государственного управления. Для своих студентов мы и подготовили первое в России учебное пособие по этому предмету - "Антикоррупционная политика".

В нашей стране, к сожалению, сложилось довольно дремучее представление о коррупции и ее природе. Недавно по второму каналу телевидения я смотрел "Дежурную часть". Практически все сюжеты - о коррупции. Одного поймали на взятке в 5 тысяч рублей, другой пытался обогатиться на 3 тысячи долларов. Это смешно. Масштабы взяток значительно больше. На высшем уровне взятки могут достигать миллионов и десятков миллионов долларов. Смотрю другой сюжет: разоблачают работника милиции, который искусственно возбудил уголовное дело, а потом за взятку его развалил. Но совершенно очевидно, что такое преступление возможно, если действует организованная коррумпированная группа. Кто дает санкцию на арест? Прокуратура. Кто выносит решение о мере пресечения? Суд. Но об этом - ни слова. Я уже не говорю о "верхушечной коррупции", о которой в СМИ просто ни звука.

Да, при Президенте создан Совет по антикоррупционной борьбе. Хорошее дело. Но совет имеет только консультативную функцию. И до сих пор не определено, что делать с теми рекомендациями, которые будут разрабатывать экспертные группы и комиссии. Если государство хочет серьезно противодействовать коррупции такого масштаба, как в России, необходимо создать мощный и достаточно независимый орган. Меня часто спрашивают, при ком он должен быть. Ни при ком. При ком Счетная палата, Центризбирком? Это должен быть независимый орган, полностью подконтрольный обществу, политикам, через парламент, через процедуру формирования. Такого у нас пока нет.

И неудивительно, что коррупция процветает. По нашим данным, за последние полгода поборы с бизнеса возросли в несколько раз. ИНДЕМ сейчас серьезно изучает эту проблему, проводит глубинные интервью с предпринимателями. И по той информации, что мы получаем от столичных и региональных бизнесменов, можно уже сейчас сказать: ситуация просто драматическая. Предприниматели, особенно крупные, начинают сворачивать свой бизнес. Они сегодня столкнулись не с банальными разовыми взятками, а с настоящей данью, которой их обложили. Каждый месяц бизнесмен должен объехать несколько точек и развести деньги. Это могут быть разные места: от контрольных органов до правительственных структур. На "зарплату" опекающим его ведомствам бизнес тратит в месяц половину своей чистой прибыли. Это в среднем сотни тысяч долларов для нормальной фирмы. Возросло и контрольное давление. Недавно мне жаловался один бизнесмен: "Каждый месяц к нам кто-то приезжает. Для контролеров на фирме уже отведено специальное помещение, взят в штат бухгалтер, который занимается только проверками".

Конечно, бизнесмены не ангелы с крыльями. В свое время они сами развратили власть своими подношениями. Но сегодня среди них немало тех, кто хочет вести свое дело легально, прозрачно. Лишь бы вырваться из этой кабалы. Но по мере того, как предприниматели открываются, дают о себе больше информации, они становятся уязвимее для другой напасти - для захвата бизнеса. Раньше было опасно быть просто успешным, а теперь еще и легальным, честным.

И если сейчас не принять каких-то аварийных мер, чтобы хоть как-то сократить это колоссальное доение бизнеса, мы просто останемся без серьезных предпринимателей - с одними лавочниками. ИНДЕМ начал готовить инструкцию для бизнеса по выживанию в России, анализируя те проблемы, о которых рассказывают наши собеседники. По идее, первым пунктом в ней должен стать призыв: с самого первого шага ни в коем случае не давать взяток. Но выдержать этот принцип в России не так-то просто. Я встречался с одним бизнесменом, который при открытии своего дела принципиально никого не подмазывал. Он потратил на оформление всех необходимых документов два года.

99 процентов коррупционных поборов получает исполнительная власть, которая, по сути, контролирует все, что происходит в стране. Значит, и начинать надо с нее. Но как? Расстреливать взяточников, как в Китае? Малоэффективно. Жадность и возможность, которую предоставляет для коррупции наша система, сильнее страха наказания и даже смерти. Безусловно, взяточников надо бить по рукам, но одновременно необходимо искоренять условия, порождающие коррупцию.

Недавно в Госдуму пришли поправки в Кодекс об административных правонарушениях. В них, например, говорится, что за управление автомобилем в пьяном виде надо дать возможность лишать водителя прав от полугода до двух лет. Что означает такая широкая "вилка"? Чиновник, в данном случае инспектор ГАИ, может по своему усмотрению принять решение: либо наказать на полгода, либо на всю катушку. Его диалог с водителем предугадать несложно. Сама эта "вилка" подталкивает стороны к коррупционному сговору. И этой возможностью пронизан весь Кодекс об административных правонарушениях. Он насквозь коррупционен. Впрочем, как и многие другие наши законы, регулирующие рынок. Коррупциогенны нормативные акты, определяющие порядок проведения конкурсов на государственные заказы и закупки. Коррупциогенна сам практика изготовления законов.

Другая причина, порождающая коррупцию, - это устройство государственной службы. В других странах она, кстати, называется "гражданской". Чувствуете разницу? Там чиновник служит гражданам. А у нас он даже не государству служат, а либо мелкому государю, который над ним, либо себе. Это дух службы. И перебить его не так просто. Скажите, много ли у нас найдется граждан, которые понимают, что чиновники - это нанятые на их деньги люди, призванные решать их проблемы? Чаще всего люди воспринимают чиновника как начальника, который может либо снизойти, либо нет. А нищий "государев человек", естественно, будет искать возможность поправить свое материальное положение. Он вообще слабо защищен. У чиновников нет нормальной процедуры карьерного роста, который бы зависел исключительно от их личных служебных качеств, заслуг и достоинств. У нас столоначальники по этому принципу не отбираются, ни продвигаются.

Можно, конечно, поднять зарплату чиновникам, разработать для них кодекс чести. Но разве можно вылечить больную печень одними таблетками и порошками, не бросив пить и курить. Вот и в борьбе с коррупцией есть условия, без которых даже самая расчудесная антикоррупционная политика не даст положительного эффекта. Что это за условия? О них мы подробно рассказываем в нашей книге.

Естественно спросить: а как распознать, когда антикоррупционная политика начала приносить плоды? Во-первых, существуют и должны постоянно применяться методы измерения и диагностики коррупции. Они также описаны нами в книге. Как по величине валового внутреннего продукта и динамике его изменения мы судим о состоянии экономики, так и по определенным индикаторам, вычисляемым в процессе диагностики коррупции, можно судить об эффективности антикоррупционной политики. Однако только уменьшение коррупции в ощутимых масштабах скажется и на полноценном росте экономики.

Взятку дал, взятку принял
Вчера в редакции "РГ" Георгий Сатаров представил свою новую книгу "Антикоррупционная политика"
Евгений Арсюхин
Дата публикации 4 марта 2004 г. в Российской газете


Вчера увидела свет книга "Антикоррупционная политика", написанная коллективом авторов под руководством президента фонда "Информатика для демократии" Георгия Сатарова. Явление учебника по коррупции случилось ровно в полдень в стенах "РГ" на глазах телекамер центральных каналов и множества пишущих журналистов. Интерес понятен: Сатаров был первым, кто вывел тему российской коррупции из милицейских сводок, с одной стороны, и кухонного шушуканья - с другой, на оперативное пространство честного научного анализа. Он показал России, как много она берет и как много дает. Выражение "рука руку моет" впервые зафиксировано в XVI веке иностранным путешественником, который передал его латиницей по-русски, так что эта фигура родной речи стала известна Западу лет на 400 раньше, чем "sputnik" или "perestroika". Но только ли Россия так больна, почему - Россия и что со всем этим делать? Мы задали нашему гостю несколько животрепещущих вопросов, что называется, "по теме".


- Оцените динамику коррупции в России в последнее время.

- У нас пока нет точных цифр, но, основываясь на сведениях, которые передают мне и моим коллегам, заключаю, что в последние полгода идет лавинообразный рост коррупции. Я имею в виду прежде всего давление государства на бизнес. Я связываю это с делом "ЮКОСа", которое создало в глазах чиновников некий прецедент.

- Насколько в принципе коррупционна структура Правительства?

- Чудовищно коррупционна. Еще в 1997 году, когда я с коллегами работал в администрации Президента РФ над концепцией административной реформы, мы расставили все точки над "i". Корень коррупционности - в тотальной безответственности. Есть безответственные министры, которые ни за что не отвечают потому, что над ними стоят вице-премьеры. Они, в свою очередь, также безответственны, поскольку не распоряжаются бюджетными средствами, которые находятся в ведении министерств. Еще тогда мы предложили свой вариант структуры Правительства: вице-премьер должен быть один, министров меньше, их ответственность больше. Кажется, в кабинете, который формируется сейчас, часть этих пожеланий будет реализована.

- Однако г-н Жуков, которого кандидат на должность премьера Михаил Фрадков представил вчера как кандидата на должность вице-премьера, также будет не единственным, а "первым".

- У меня сложилось впечатление, что Фрадкову дефиницию "первый" навязали журналисты. Недаром он это с такой улыбкой произнес.

Книгу, которую Сатаров привез в редакцию, можно расценивать как учебник для коррупционеров или пособие для борьбы с ними для "силовиков" - кому как нравится. Сатаров смотрит на вещи шире и в принципе отвергает подход к коррупции как к "одному из" видов преступлений:

- Ничего себе вид, - говорит он, - в который вовлечено как минимум половина населения страны. Возьмите любую другую статью УК - убийства, изнасилования, кражи... Можно ли сказать, что хоть чем-то из широкого набора преступных действий занимается половина жителей России? Да еще с раннего детства: ведь когда ребенка устраивают в хороший садик, ведут к хорошему врачу, он уже слышит от взрослых, что "пришлось дать на лапу". В то же время разговоры об "особом менталитете" россиян, от которого якобы и плодится "типично русская" коррупция, Сатаров отметает. Интересен его аргумент: новый фильм, только что получивший "Оскара", "Нашествие варваров", живописует, как в Канаде приходится "давать на лапу" тотчас, как только человек сталкивается с государственными структурами. Другое дело, что в рейтинге мировой коррупции Россия занимает устойчиво неблагонадежные позиции. И у нас пока нет шансов с них слезть. Конвенция ООН по борьбе с вечным злом, принятая недавно, предусматривает конфискацию имущества коррупционеров, однако у нас в прошлом году конфискация сама по себе попала под законодательную опалу как "нецивилизованный" способ наказания. Так что Сатаров предлагает вернуться к старой доброй конфискации.

Другое, к чему надо вернуться пока не поздно, - создание в России единого антикоррупционного органа. Этого прямо требует конвенция ООН 2003 года от всех благопристойных стран. Однако, как отметили коллеги Сатарова, в России пока только начальная стадия процесса. Транснациональная организованная преступность, отмывание денег, международный терроризм, наркобизнес - все это связано, и за каждым явлением стоит она, родимая, коррупция. Без коррупции толком и теракта не организуешь: террористу надо зарегистрироваться, скажем, в Москве, а часто и через границу перебраться, прихватив с собой взрывчатку и оружие; ему нужно украсть бюджетные деньги, чтобы организовать теракт, или получить финансовые вливания от заказчиков. Террорист один, а борцов с ним много. Одна задача растаскана между разными структурами, функции которых к тому же дублируются. Целые блоки, отмечали наши собеседники, нуждаются в уточнении. И приводили в пример Комитет по финансовому мониторингу, который окрестили финансовой разведкой, но не дали ему права оперативно-розыскной деятельности, без которого нет собственно разведки. Этот комитет ведет борьбу против финансирования терроризма, а самими террористами занимается ФСБ. Так что одна надежда на административную реформу, и пока она "шкворчит", пока она делается здесь и сейчас, общественность, эксперты, гражданское общество должны требовать от ее идеологов создания единого антикоррупционного комитета, отметили наши гости.

То, что проблема - вечная и что от коррупции не только минусы, но и плюсы есть (об этом тоже написано в новой книге), доказывает пример одного западноевропейского города, жизнь которого в XVI веке недавно восстановлена историками. Епископ, предводитель тамошних властей, пытаясь вмешиваться в экономику неэкономическими способами, издавал "правильные" распоряжения, которые, как только они спускались вниз, порождали лавину взяточничества. Потому что нельзя экономику ломать через колено. Потому что чем больше минусов у государства, тем больше плюсов у мздоимцев.

Полностью репортаж о "круглом столе" в редакции "РГ" читайте в одном из ближайших номеров.