ЗАКОН. Форум.

Полный текст доклада Национального Антикоррупционного Комитета размещеный на http://www.dosie.ru/akmonitor/article.php?id=923

Никогда ранее в истории России коррупция не принимала такого размаха, как на нынешнем этапе. По оценкам авторитетных международных институтов, Россия является бесспорным лидером по коррупции среди стран «Большой восьмерки». Среди 133 стран мира наша страна находится на далеко не почетном 86-м месте.

Эта констатация полностью соответствует ощущениям рядовых граждан страны, которые на собственном опыте приходят к печальному выводу о повальном мздоимстве в коридорах власти. В обществе сложилось устойчивое осознание того, что коррупция, став способом и образом жизни и деятельности чиновничества, пронизала все сколько-нибудь значимые сферы государственной системы, поставила в зависимость от себя существование и развитие всей российской экономики и все более подчиняет своим правилам («понятиям») общественную и даже личную жизнь граждан.

Вывод очевиден: в восприятии граждан коррупция в России из локального социального раздражителя на наших глазах превращается во всеобъемлющую, универсальную политическую угрозу общенационального значения, способную заблокировать ход развития страны, привести ее к новому системному кризису.

К несчастью, так оно и есть.

КОРРУПЦИЯ ОБРЕЛА НОВОЕ КАЧЕСТВО

Стратегическая установка на консолидацию и укрепление государственной власти, на отстраивание властной исполнительной вертикали, избранная Президентом В.Путиным в 2000 году, помогла отодвинуть опасность очевидных угроз целостному существованию России. Однако побочным эффектом этого процесса стал стремительный рост коррупционного пространства вширь и вглубь, а в самой коррупции начали происходить изменения качественного характера. Причиной тому стал ряд обстоятельств.

Первое. Возвышение российской бюрократии.

С начала 2000 года существенно сузилось пространство гласной и открытой деятельности российских чиновников. Расширились зоны, находящиеся вне общественного доступа и внимания, вне критики.

Под прикрытием риторики об укреплении государства, избавлении от олигархии, необходимости расчистки пути новому Президенту российская бюрократия сумела избавиться от политической оппозиции, овладеть основными центрами массовой информации, заменить политическую конкуренцию «подковерными интригами» и в результате обеспечить себе комфортную жизнь без партийного, парламентского и гражданского контроля. Такого контроля в полном объеме не было и раньше. Но теперь его отсутствие стало системным.

Ключевым фактором подъема статуса бюрократии стал массовый призыв в ее ряды работников силовых структур, ставшими не только олицетворением новой стабильности, но и дополнительным знаком возрождения «богоизбранности» и привилегированности отечественной бюрократии.

Заметным штрихом решительного наступления бюрократии стала моральная реабилитация партийно-советской номенклатуры.

Российская бюрократия не только выросла втрое, она постепенно возвращает себе тот особый статус, влияние и положение в обществе, который имела в дореформенный период. Усиление бюрократического пресса на экономику автоматически оборачивается ростом ее неэффективности.

Второе. Торможение и блокирование реформ управления страной.

Проекты реформ властной системы фактически были подготовлены в Центре стратегических разработок, возглавляемом Г.Грефом, еще к началу первого президентского срока В.Путина. Однако их целенаправленная реализация так и не была осуществлена, поскольку противоречила интересам бюрократии, стремившейся к установлению своего всевластия.

В первую очередь, был отброшен системный подход к реформе власти – цельная программа была разрезана на несколько фрагментов.

Так, в результате реформы федеративных отношений налоговые поступления перераспределены в пользу федерального Центра. Совет Федерации, в котором ранее были представлены руководители субъектов Федерации, превратился в орган лоббистов и в значительной мере утратил прежнее влияние. Введен новый уровень управления – федеральные округа, успешно включившийся в гонку за «извлечение административной ренты», при этом в только что «приведенном в соответствие» региональном законодательстве обозначаются новые противоречия, а сами законы по-прежнему не выполняются.

Реформа государственной службы фактически свелась к законодательному закреплению «табели о рангах», а также принятию «морального кодекса бюрократа», который стал надгробным памятником данной реформы.

Самореформирование Правительства, в течение последних лет сводящееся к инвентаризации функций и полномочий министерств и ведомств, обещает вот-вот завершиться созданием нового Правительства. Но вряд ли будет ясно главное: исходя из каких принципов и для реализации каких целей оно будет построено? Остается неясным и другое – как будет решена проблема второго, закрытого и подконтрольного только себе Правительства в лице его Аппарата, а сегодня, возможно, в лице Администрации Президента?

Судебная реформа, хотя и была громко продекларирована, а в ее рамках были приняты новые законы и улучшено финансирование судов, не привела к главному – доступному и объективному правосудию. Больше того, общество увидело, как гораздо более откровенно стал попираться сам смысл правосудия. Восстановлено бытовавшее при советской власти телефонное право. Существенная часть судебных решений определяется не конкуренцией обвинения и защиты, а конкуренцией взяток. Страна, не знающая, как будет протекать рассмотрение очередного уголовного или гражданского дела – по заказу или по закону – лишается одной из основ справедливости – верховенства права.

Реформа правоохранительной системы, по сути, так и не начиналась, поскольку укрупнение одних органов или упразднение других не есть реформа. Эти органы по-прежнему являются не столько правовым щитом, защищающим безопасность, сколько репрессивным инструментом, не подконтрольным обществу.

Завершение военной реформы, о котором официально объявлено, практически законсервировало кризис военной организации России.

Оценивая ситуацию с реформированием государственной системы, приходится делать вывод: не совершенствуя, не меняя существа властной системы и не приводя к росту ее эффективности, эти реформы во все большей степени осуществляются в той мере, в какой не противоречат или даже все более соответствуют стремлению правящей бюрократии извлекать прибыль из своих должностей.

Третье. Усиление теневого бюрократического вмешательства в экономику.

В течение первого срока президентства В.Путина либеральный курс экономических реформ ни разу не был подвергнут ревизии, однако система гарантий его продолжения со стороны государства существенно ослабела.

Курс на выведение большого бизнеса из большой политики («равноудаление олигархов» от власти), подкрепленный рядом акций общенационального звучания (дело Гусинского, дело Березовского, дела акционеров ЮКОСа и т.д.), не был подкреплен столь же значимым процессом выведения чиновников из бизнеса. Такая задача не ставилась даже в самых мягких редакциях, не говоря уже хотя бы о проведении «показательных акций». Дело ограничилось разоблачением коррупционных связей отдельных чиновников не самого высокого уровня, да и то приуроченным к избирательным кампаниям.

Кадровая стабильность, ставшая отличительной чертой начала 2000 годов, сыграла роль прикрытия в отношении злоупотреблений чиновников. Бюрократия не прощает политическим лидерам нерешительности, а робкие и угасающие попытки общественных разоблачений рассматриваются ею не иначе, как покушение на честь мундира и репутацию ведомств. Общественности упорно прививается мнение, что критические материалы в адрес тех или иных властных структур и чиновников есть не что иное, как «заказной компромат», не имеющий под собой никаких реальных оснований и не заслуживающий внимания.

«Баланс сращивания» власти и бизнеса, установившийся в период «позднего Ельцина» и характеризовавшийся отношениями их теневого партнерства, все более уступает место «вассальной зависимости» предпринимателей от власти. Причем, если власть как таковая еще транслирует бизнесу некий набор требований – «понятий» (лояльность и покорность, политические предпочтения, гражданская пассивность и т.д.), то тот или иной чиновник вполне волен руководствоваться собственными аппетитами.

Показателем размаха и масштабности должностных злоупотреблений является функционирование в России рынка коррупционных услуг. В последнее время он претерпевает существенные изменения, чему немало способствует все тот же фактор так называемой кадровой стабильности. Погоду на нем делает уже не эпизодическая, не «свободная продажа» отдельных коррупционных услуг, а долгосрочное, зачастую комплексное, многофункциональное, более того межведомственное «абонементное обслуживание» все чаще по относительно устойчивым тарифам.

Коррупционное взаимодействие выражается в разнообразных практиках власти, среди которых:

· борьба высокопоставленных чиновников за блокирующие или контрольные пакеты акций;

· участие чиновников в управлении компаниями с долями областной или муниципальной собственности;

· создание налоговых и подобных им льгот «своим» фирмам;

· участие чиновников в борьбе за собственность на стороне «своих» фирм;

· участие органов власти и их представителей в искусственных банкротствах для перехвата собственности в пользу «своих» фирм;

· создание искусственных монополий для «своих» фирм;

· расстановка на руководящие посты в частных фирмах чиновников или их родственников;

При этом в ситуации вассальной зависимости особая оплата требуется не только за коррупционные услуги, но и за гарантии самого существования – своеобразный «налог на жизнь» бизнеса, вынужденного авансировать благорасположение к себе на перспективу.

Этот «налог» представляет собой по сути коррупционный сверхдоход, функцией которого является расширение коррупционного пространства, коррумпирование чиновников другими чиновниками как по вертикали, так и по горизонтали – на межведомственном поле. Тем самым множатся коррупционные сети, наносящие огромный ущерб стране.

Развитие этого процесса позволяет говорить сегодня о динамичной монополизации и усилении коррупционной экспансии, которая подчиняет себе и заставляет играть по своим правилам не только отдельные компании, предприятия, фирмы. Отличительной особенностью сегодняшнего времени стала коррупционная экспансия, направленная на захват целых отраслей.

Четвертое. Хроническая неэффективность российской исполнительной власти.

Коррумпированная бюрократия не заинтересована в объективной и точной информации о ситуации в стране, но без такой информации невозможно сформулировать внятную политику и вести реформы. Это касается и экономики, и борьбы с терроризмом, и положения дел в регионах и социальной сферы, и борьбы с самой коррупцией.

Характерная деталь – вплоть до настоящего времени анализ коррупционной ситуации в стране, определение темпов и размаха коррупции, поиски методов и средств борьбы с этим злом являлись предметом внимания структур гражданского общества в России, неправительственных организаций и официальных учреждений за рубежом, но только не российского Правительства. В то время как в теневом обороте ежегодно вращаются десятки миллиардов долларов, Правительство даже не попыталось предложить внятной антикоррупционной программы. Исполнительная власть, будучи частью бюрократической системы, по сути закрывала глаза на злоупотребления чиновничества, попустительствовала мздоимству и тем самым фактически тиражировала коррупцию.

Ориентируясь на экстенсивные факторы роста бюджетных доходов, - стабильно высокие мировые цены на нефть, увеличение доли отчислений из регионов в пользу Центра, сохраняющийся значительный налоговый пресс, неуклонное сужение сферы социальной ответственности государства и т.д., - Правительство так и не реализовало имевшихся благоприятных возможностей для структурных реформ экономики.

Нефтегазовый допинг, на котором живут экономика и социальная сфера страны, свел на нет усилия, которые должны были быть направлены на решительную экономическую и административную модернизацию. Восторжествовали сначала стратегия компромиссов и маневрирования между влиятельными властными и финансово-промышленными группировками, а затем – имитации реформ. Развитие экономики за пределами сырьевых отраслей происходит в основном за счет роста потребительского рынка. Но это происходит вопреки усилиям власти, а не благодаря им. На это указывает, в частности, тот факт, что львиная доля потребительского рынка находится в тени.

Неблагоприятным остается инвестиционный климат, при этом 40% бюджетных поступлений обеспечивают таможенные сборы. Государственные инвестиции в человека не обеспечивают даже простого воспроизводства интеллектуального, культурного и нравственного потенциала общества.

По-прежнему неэффективно управление государственной собственностью. Так, до сих пор отсутствует системный подход к формированию законодательной базы этого процесса. Нет достоверных сведений о количестве и текущем состоянии объектов федеральной собственности, в том числе земли. Для большинства объектов федеральной собственности не определена целевая принадлежность. Отсутствуют достоверные сведения об эффективности использования федеральной собственности. В результате государство недополучает значительные средства, а коррупционные процессы в этой сфере развиваются фактически беспрепятственно.

Сложившаяся система коррупции, оберегаемая бюрократией, сформированной по клановому принципу, сама по себе является непреодолимым препятствием приходу в государственные структуры эффективных управленцев, более того профессиональные качества становятся второстепенными. Тем самым наносится существенный ущерб стране, консервируется неэффективность государственного управления.

Несмотря на очевидный экономический рост, налицо качественный застой экономической ситуации, консервация недореформированной экономики, что само по себе создает благоприятную почву для коррупции.

Страна напоминает собой недостроенный дом, с недоделанными системами жизнеобеспечения, где нет не только замков, но зачастую и дверей. Строители самоустранились, но у этого дома есть управдом и целый штат домоуправления, с которым надо решать вопросы «в индивидуальном порядке».

Пятое. Значительные масштабы социального неблагополучия.

Коррупционные механизмы, перераспределяя колоссальные средства, действуют против беднейших слоев населения. Коррупция подстегивает неправедное перераспределение средств в пользу узких клановых групп, усиливая имущественную поляризацию общества, дезорганизуя социальные функции государства. Не случайно экономический рост в стране сопровождается ростом дифференциации доходов.

Дискредитируется право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан и перед преступностью, и перед властью. Неимущая часть общества, а значит - наименее защищенные граждане почти не имеют возможности противостоять вымогательству и иным коррупционным злоупотреблениям. Кроме того, именно эти слои населения, являясь потребителем товаров и услуг, в стоимость которых включены коррупционные расходы, несут наиболее существенные потери из своего и без того скудного личного бюджета.

Коррупция прямо содействует криминализации общества, укреплению организованной преступности. Последняя сращиваясь с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, усиливается еще больше с помощью доступа к политической власти и возможностям для отмывания денег.

Шестое. Усиление государственного вмешательства в дела гражданского общества.

На первый взгляд, постановка в качестве государственной задачи отстройки системы «управляемой демократии» имела смысл для противодействия вызревавшей к концу 90-годов «диктатуры олигархов», олицетворением которой стала так называемая Семья.

Целью такой системы была монополизация политической сферы, ползучая узурпация власти без формальных атрибутов переворота. Такая система должна была быть ликвидирована. Но демонтаж одной антидемократической системы привел к установлению ничуть не лучшей. Больше того, к установлению системы более эффективной в борьбе с демократией.

Кто же выиграл от этого?

Явно не бизнес – его вассальная зависимость от чиновников в условиях неблагоприятного экономического климата едва ли улучшила положение.

Это и не рядовой гражданин страны, по-прежнему, вынужденный рассчитывать только на себя. Его судьба мало волнует государство, его социальное положение, в конечном счете, зависит от нефтяных цен, его гражданские права, в том числе личная безопасность, не гарантированы даже в минимальной степени.

Это не Президент, который фактически лишен нормальной, полноценной обратной связи с обществом и оказался заложником своего виртуального образа. Мощный потенциал его поддержки в обществе, способный многократно увеличить его силы, обеспечить прорывными, идеями, вдохновить на исторические свершения, столь необходимые сегодня России, искусственно девальвирован и низведен к бесплодному и слепому обожанию. Вместо двигателя реформ он превратился в щит для бюрократии.

Это не политические партии, лишенные возможности нормального развития, добровольно или вынужденно выхолащивающие свои идеологии, довольствующиеся вместо естественного политического диалога пародией на дебаты во время выборов.

Очевидным победителем в этой истории стала именно новая номенклатура – феномен, устраненный с политической арены в начале 90-х годов и переживающий в настоящее время свое возрождение. Это не просто бюрократия – плохо ли, хорошо ли управляющая обществом, это именно номенклатура, властвующая над ним. Это не бюрократия, которая боится и противодействует общественному контролю, это номенклатура, которая сама устанавливает правила взаимодействия с обществом и по своему усмотрению определяет, кто, как и в каком объеме вправе не то что контролировать, а даже общаться с ней. Это номенклатура, которая сама устанавливает правила собственного воспроизводства и обеспечивает действенность механизмов самосохранения, лишь для видимости сохраняя формальные демократические институты.

Именно возрождающаяся номенклатура становится главным получателем, распорядителем и потребителем коррупционных доходов и сверхдоходов, а следовательно – и главным их защитником. Именно номенклатура в нынешних условиях превращается в мощную силу, препятствующую поступательному развитию страны.

Уже сегодня очевидно, что номенклатура не сможет существовать в условиях демократии, и поэтому она горячо приветствует каждый удар по ней.

МАСШТАБЫ КОРРУПЦИИ В РОССИИ ДОСТИГЛИ КРИТИЧЕСКОГО УРОВНЯ

Следует признать, что масштабы и опасности коррупции до сих пор недооценены в российском обществе, а соответственно меры, предпринимаемые по противодействию, слабы и неадекватны.

Каковы могут быть последствия этого?

Авторитарные тенденции, обозначившиеся в последние годы на всех этажах власти, не привели к ограничению коррупции, а наоборот стали благоприятной почвой для ее динамичного развития.

Более того, именно коррупция становится для возрождающейся номенклатуры и важной целью сохранения своей власти, и одним из основных инструментов ее реализации, наряду с традиционными – использованием административных ресурсов и аппарата государственного принуждения. Этот инструмент применяется, во-первых, для подавления или вытеснения политических конкурентов и, во-вторых, для порабощения или захвата бизнеса и приобретения экономической основы стабильности режима.

Очевидные успехи бюрократии на политическом поле, закрепленные формированием на декабрьских выборах 2003 г. абсолютно лояльной Думы, позволяют осуществить серию законодательных, а при необходимости и конституционных изменений, обеспечивающих управляемость результатов выборов и несменяемость (управляемую сменяемость) лидеров при сохранении внешних признаков демократии.

Для формирования нового режима необходима экономическая база. Ее основной стержень останется прежним – экспортные отрасли, в первую очередь – энергоносители. Именно эти сферы бизнеса в первую очередь окажутся под полным контролем власти. Ставка на добывающие отрасли будет еще больше «перекашивать» экономику.

Сохранение видимости функционирования демократических институтов будет сочетаться с продолжением контактов с Западом. Это значит, что открытой цензуры вводиться не будет, но будет осуществляться жесткая селекция СМИ при дифференцированном отношении к ним в зависимости от их позиции по отношению к государству. При этом под государством будут пониматься амбиции любого ведомственного начальника, а под честью государства – честь мундира каждого из них.

Любой режим подобного типа апеллирует к народу, а потому активно занимается рекламированием себя, часто превращая это в единственно реальную деятельность. Однако реклама должна базироваться на имитации какой-то содержательной активности, например – реформ. Среди таковых окажется и административная реформа. Однако она будет поверхностной, поскольку спокойствие и стабильность режима ему гораздо важнее коренных преобразований, способных вызвать гнев и сопротивление той самой бюрократии, которая является оплотом данного режима.

О действительном экономическом прорыве, о втором дыхании возрождения России придется надолго забыть.

Распространенное направление имитационной активности – борьба с коррупцией – будет применяться для достижения двух целей. Первая – реклама режима, демонстрирующего народу свою «честность, принципиальность и решительность». Вторая задача – борьба за овладение теми или иными сегментами бизнеса. По этой причине коррупция будет отождествляться с «экономической преступностью», а главными обвиняемыми будут выступать представители крупного бизнеса. Представители бюрократии будут редко попадать на скамью подсудимых: только тогда, когда понадобится приструнить политических оппонентов или зарвавшихся бюрократов («показательные порки»). Пребывание во власти станет самым доходным и наименее рискованным бизнесом.



ПРЕЗИДЕНТ ДОЛЖЕН ЛИЧНО ВОЗГЛАВИТЬ БОРЬБУ С КОРРУПЦИЕЙ

Усугубление коррупционной ситуации в России, ее негативные последствия требуют прямого вмешательства Президента.

До последнего времени В.Путин, обозначив важность борьбы с коррупцией, сторонился этих проблем, предоставляя вести ее исключительно бюрократическим структурам. Сегодня очевидно, что такая борьба больше напоминает имитацию. Но иллюзорным является представление, что некие честные чиновники без подключения потенциала гражданского общества обуздают нечестных. Бессмысленным поэтому выглядит создание Совета по борьбе с коррупцией, в идеологии которого возобладал сугубо бюрократический подход.

В то же время все более очевидно, что коррумпированная бюрократия предпринимает немало усилий для того, чтобы именно Президента сделать своим флагом, использовать президентский ресурс для незыблемости своего положения. Чем дольше Президент медлит с переходом к активным действиям в этом направлении, тем активнее попытки «приватизации» его имени бюрократией.

Сохранение этой модели без внятного самоопределения Президента – очевидный риск. Тема «Президент во главе всей коррупционной системы» способна кристаллизовать общественное недовольство, стать лейтмотивом и общественной, и политической оппозиции В.Путину на втором сроке его президентства.

И это при том, что сегодня В.Путин остается чуть ли не единственным лицом в российской власти, свободным от коррупционного влияния. Между тем, получение мандата доверия большинства населения на выборах даст В.Путину исключительный шанс покончить с зависимостью от бюрократии, опереться на потенциал гражданского общества, который в полной мере следует рассматривать как его президентский ресурс. Ключевым направлением такого взаимодействия должно стать противодействие коррупции.

России необходима комплексная и постоянная антикоррупционная политика, которая заключается в разработке и осуществлении разносторонних и последовательных мер по устранению (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни, а также мер по привлечению коррупционеров к гражданско-правовой и уголовной ответственности. Учитывая, что коррупция без постоянного противодействия ей имеет свойство расширяться и мимикрировать, антикоррупционная функция государства должна стать одной из его базовых задач. При этом эффективность данной функции в значительной степени будет зависеть от того, насколько активно в ее реализации примут участие структуры гражданского общества.

Антикоррупционная политика призвана сыграть двойную роль: во-первых, создавать барьеры перед возможностью распространения коррупции, поддерживать «антикоррупционный тонус» в государственном аппарате и обществе; и, во-вторых, продуцировать и развивать демократические институты, в т.ч. институты гражданского контроля.

Сингапуру понадобилось примерно 20 лет, чтобы из страны, находящейся в числе наиболее коррумпированных, стать страной, находящейся в числе десяти наименее коррумпированных. Нужно быть готовыми к тому, что России на преодоление подобной дистанции понадобится больший срок. Но приступать надо сейчас, откладывать далее нельзя.

Анализ нынешней ситуации отчетливо свидетельствует о том, что в ряду угроз национальной безопасности России коррупция выдвигается на первое место. Причем в отличие от других вызовов, которые возникают помимо и независимо от воли государства (колебания конъюнктуры на мировых рынках, геополитические проблемы, террористическая опасность и т.д.) эта угроза является рукотворным делом российского чиновничества – совокупного аппарата федеральной, региональных и местных властей, чьим предназначением является стоять на страже интересов государства и общества.

Противодействие коррупции, а значит – повышение эффективности управления, экономики, общественных отношений, снижение угроз, стоящих перед страной, это трудная, кропотливая, долгосрочная задача. Но выбор таков: либо мы принимаем этот вызов, либо смиряемся с пребыванием в историческом тупике.

Наступило время, когда общественный заказ на борьбу с коррупцией сформировался.

Слово за Президентом.